社会抚养费征收工作现状调研报告

当前，人口计生工作正处于新老工作方法和工作机制的重要转型期。刚从过去激风暴雨式的行政管理措施下解脱出来的育龄群众普遍感到计划生育放松了，违法生育因而出现反弹。特别是违法生育对象社会抚养费征收难（从1990年《湖南省计划生育条例》颁布实施以来，全市保守统计约有1.67亿元社会抚养费未征收到位），负面作用相当大。在人口计生工作要求越来越高的情况下，乡镇基层干部普遍感到迷茫困惑，稍有不慎就会好心办错事，担心出乱子，普遍感到压力大，处于一种十分尴尬的两难境地。如何用法律的手段推进人口计生工作，探索新形势下破解违法生育对象社会抚养费征收难的办法，推进人口计生工作的健康发展，具有十分重要的现实意义。4月10日至14日，市中级法院、市人口计生委组织联合调研组，选择具有代表性的冷水滩、祁阳、道县、宁远四县区就强化社会抚养费征收问题进行了专题调研。现将调研情况报告如下：

　　一、当前社会抚养费征收工作中存在的主要问题

　　社会抚养费征收到位难是制约人口计生工作的一大瓶颈，如果违法生育得不到追究，该处罚的得不到处罚，势必造成不良的负面影响。在调查中发现当前我市下列几个问题比较突出：

　　1、被征收人依法缴纳社会抚养费的意识淡薄，自觉交纳社会抚养费的氛围没有形成。违法生育者总认为自己仅仅是多生了一个小孩，又没犯罪，对依法交纳社会抚养费的义务，往往采取拖欠、讲价钱、打折扣或托人情疏通关系的方法，想方设法逃避社会抚养费的交纳。有钱的想少交，无钱生活困难的想逃交，“钉子户”干脆抗交，这种现象在全市比较普遍。

　　2、名人富人违法生育现象抬头且处罚难到位，负面影响大。调查发现，各地都存在一部分名人富人违法生育现象，并且往往因为名人富人社会交往能力强，上层关系多，处罚起来更加难。基层的同志普遍反映，真正因为家庭经济条件困难而交不起社会抚养费或者缓交的群众只占20%的样子，而且这部分弱势群体少交或缓交并没有什么负面影响。名人富人违法生育又受不到处罚影响恶劣，而且显失公平。

　　3、征收社会抚养费环境差。

　　一是村梗阻严重。首先，大村、难村、后进村难征收。宁远县乡镇党委书记普遍反映，一些两三千人口的大村和计划生育后进村，征收社会抚养费更难，老百姓对违法生育对象往往持同情的态度。其次，部分地方村干部思想不通，拖后腿。乡镇在征收社会抚养费的工作中，说情风最厉害的往往来自村里的支书和主任。祁阳县龚家坪镇钟书记在座谈中反映，乡镇违法生育社会抚养费征收阻力大，村干部同情违法生育对象帮着说情是一个重要原因。一些违法生育村民缴纳社会抚养费的数目由村干部说了算，有的村干部甚至成了违法生育者的保护伞。

　　二是乡村干部和计生专职工作人员遭围攻殴打，人身安全受到威胁。参加座谈的多个乡镇党委书记反映：目前在乡镇基层从事计生工作的人员已成为又一高危行业，每年各地都要发生不少计生工作人员在工作中遭受伤害的现象。去年冷水滩区牛角坝镇计生办一名未婚的工作人员在依法征收社会抚养费时被征收对象用尖木棍伤下体，花费医药费上万元，几乎丧失男性功能成为残疾。据市人口计生委政法科统计，全市2000年以来共发生基层干部因计划生育伤害事件122件，其中死亡8人，伤残134人。死亡的8人中，因开展计生行政执法公务活动致死的2人，被工作对象报复致死2人，发生意外4人；死亡的8人身份是：乡镇计生干部职工3人，乡镇其他干部2人，村计生专干2人，村其他干部1人。受到伤残的134人中，因开展工作受到伤害的101人，被工作对象报复的11人，遭遇意外的22人。乡镇基层在行政执法过程中由于老办法不能用，新办法又不顶用，暴力抗法事件呈上升趋势。基层计生行政执法人员囿于不能采取强硬措施，对征收社会抚养费工作的畏难情绪十分严重。

　　三是县乡村三级组织不能形成合力，脱节现象严重。征收社会抚养费工作是一项费人、费力、费时、费财的工作，这项工作的有效开展既需要区县人口计生委、乡镇计生部门、和村级计生专干的纵向协调，也需要乡镇一级政府及村一级的领导横向配合，形成合力共同征收，才能使征收工作取得扎实的效果。但在调查过程中发现，很少有协调一致开展征收的。由于征收机制、返款分配的政策比例不相同，造成基层对征收工作采取单打独斗的方式居多，县里征收的，乡镇一级消极；乡镇一级征收的，县里的保证作用又不到位；村级管理者几乎当旁观者，特别是村委会实行村民选举后，村里几大头的角色，也在向村民转移，对服务性工作做的积极，对违法生育户社会抚养费征收工作则做的不积极，怕得罪人，影响个人的选票。

　　四是来自方方面面说情者的干扰严重。往往征收社会抚养费决定书刚送达，方方面面的说情风就刮来了，对名人富人处罚的说情风而且往往来自上层。

　　4、征收标准普遍偏低，而且标准不一，征收到位率低。由于行政执法缺乏强制手段，多数基层工作人员在行政执法的过程中，往往产生征收社会抚养费多得不如少得，少得不如现得的思想。没有办法，不少基层干部在行政执法过程中甚至采取哄和骗的手法收取社会抚养费。有的违法生育对象公开与执法人员讨价还价说：“钱我是有，可我不愿意交社会抚养费，稍微表示一点就结案，倒是可以考虑，如果不同意，我连这点也不交了。”迫使计生行政执法人员先收了再说，过后往往不再催缴，没了下文，造成了历年沉欠。在调查中我们发现，就普通农村居民而言，个别的能够征收上万元，有的仅征收几百元，多数违法生育者征收额在一两千元左右，全额征收更是难上加难。据四县区人口计生委统计，历年来对违法生育者社会抚养费的征收实际到位率也就是30%-40%的样子，个别县区还没有超过30%。

　　5、行政执法不够规范，水平低。在推进计划生育的进程中，我们走过了一段相当漫长的“人治”阶段，一线执法人员刚刚从“抬柜子”等简单粗暴的工作方式中走出来，还不习惯“办案子”的法治形式，执法水平跟不上形势，相当多的基层干部还不会做法律文书，因为程序违法导致行政败诉的案子呈上升趋势。据宁远县法院主管行政诉讼的冯副院长介绍，该院自成立计生法庭以来，共受理非诉执行案件495件，其中89件无能力执行，120件法院裁决不予执行。

　　二、部分县区探索化解社会抚养费征收难问题的现状和特点

　　为了解决新的历史条件下社会抚养费征收到位难的问题，从2003年6月起，宁远、道县等县区分别采取不同的模式，整合司法和行政执法力量，探索化解社会抚养费征收难题。

　　2003年5月，宁远县在全市首开先河，成立计划生育审判庭（现已更名为宁远县计划生育法庭，庭长由县人大常委会任命），办公地点设县人民法院。县法院调整4名法官、县人口计生委抽调4名工作骨干作为法庭的工作人员。县人口计生委为计生审判庭解决开办经费8万元，并配备一台工作用车，制定了严格的目标管理责任制，按办案多少补助工作费。去年宁远县应征收社会抚养费737万元，已征收到位279万元，其中申请法院强制执行150件，执行到位35万元。

　　2003年7月，道县县委县政府针对计划生育工作出现的新情况和新问题，决定成立县人民法院计划生育法庭。县里为计生法庭定编8名，人员分别由县法院和县人口计生委调整解决。办公地点设县人民法院。县法院挑选出一名具有丰富农村工作经验、办案能力强的审判骨干担任计生法庭的庭长，由县人大常委会任命。计生法庭现有7名工作人员，分别由3名法官和3名人口计生委的业务骨干，外加1名聘用司机组成。县人口计生委调整的3名业务骨干，由县法院聘为法警，解决了执法主体的问题。计生法庭建立之初，县人口计生委资助计生法庭工作用车一台，县财政每年为计生法庭解决办案经费20万元，并制定了严格的目标管理责任制，计生法庭执行到位的社会抚养费全额返回乡镇人民政府。计生法庭运作三年多来，实际受理计生案件438件，其中行政诉讼案件9件，非诉执行案件410件，罚款案19件，审理执结387件，终止和正在执行51件，征收社会抚养费232万元。累计发出搜查令81份，发出协助执行函 513份，依法扣押机动车37辆，查封房子12栋，行政拘留117人次，对有能力履行却拒不履行人民法院生效判决的柑子园乡违法生育对象王某判处有期徒刑1年。

　　2006年11月，祁阳县委常委会议决定成立县计划生育合议庭。人员由县法院2名法官、县人口计生委4名业务骨干，外加1名聘用司机组成。合议庭办公地点设县人口计生委，乡镇申请计生合议庭执行到位的社会抚养费的50%作为庭里的办公经费，合议庭的工作业绩由县人口计生领导小组进行考核。合议庭建立五个月来，共执行社会抚养费案件19件，征收到位16. 6万元，行政拘留15人次，扣押财产5人次，查封存款4笔，涉及金额25000元。

　　今年3月，冷水滩区委为了强化社会抚养费的征收，治理计划生育工作环境，决定建立计划生育合议庭、区公安局驻区计生委公安值勤室和区计划生育行政执法大队，以上单位办公地点均设在区人口计生委，区法院抽调3名法官，区公安局抽调2名干警到合议庭和公安值勤室上班。三套人马平时各自独立，工作有分有合，遇有重大急特险事则整合力量，集中处置。这套工作机制建立以来已受理计划生育案件30余件。

　　调查中我们发现，四县区这种以司法强制权作保障推进社会抚养费征收的尝试，受到基层党委、政府的高度评价，显示了强大的生命力，带来了良好的社会效益。

　　一是切实保护了从事计划生育的干部职工的权益。在当前人口计生工作考核指标硬，工作手段软的情况下，在一线工作的处于两难境地的计划生育行政执法人员属于高危行业人群，稍有不慎人身安全受攻击；稍不注意，好心就会办错事，当被告、受处分甚至进牢房都有可能，亟需司法机关为他们保驾护航。建立县级计划生育审判执行机构，以司法强制权作保障推进天下第一难事的第一难工作，本身就是对广大基层干部的一种有效保护。

　　二是促进了人口计生工作。通过计生专门的审判执行机构办结部分重大典型案件，往往起到了执行一起，教育一片的作用。祁阳县潘市镇一个开药店的个体户违法生育二孩，镇政府开始对其征收社会抚养费5000元，他公然抗拒不交，在当地影响很坏。县计生合议庭建立后，镇政府将这起抗交社会抚养费的案子申请县法院计划生育合议庭强制执行，合议庭受理后，依法强制执行征收其社会抚养费50000元，狠刹了抗拒行政执法的“歪风”，在当地产生了很好的社会影响。道县自2003年7月建立计划生育法庭以来，共审理执结抗拒社会抚养费征收非诉行政案387件，征收到位232万元，有力地推进了全县的人口和计划生育工作。汇总三年补报人口出生后的数据显示：2004年道县符合政策生育率是82%，2005年是85%,2006年是88%。道县县委常委、副县长彭小兵深有感触地说：计生法庭功不可没！作为一级责任政府就是要给基层出主意想办法，为老百姓谋福利。当初县委、县政府决定建立计生法庭是逼出来的，我们是打草鞋边打边象，通过法院带动，乡镇跟进，群众自觉，辅之于县委、县政府一系列计划生育优惠政策的出台，全县人口计生工作开始步入良性发展轨道，这条符合客观实际、乡镇党委政府十分欢迎的路子，我们将一如既往走下去。

　　三是推进了依法行政。乡镇人民政府将个别典型、棘手案件申请法院强制执行，必须严格依法按程序制作好执法文书才能将案件移交进入司法程序，配合计生法庭执行到位的过程本身就是一种严格的行政执法实战演练，对推进乡镇政府整个依法行政工作起到了潜移默化的作用。

　　四是密切了基层党委政府和县人民法院的关系。在强调依法行政的今天，因为行政机关执法水平的有待提高，乡镇政府动不动就成为行政相对人被诉的对象坐在被告席上，很多基层党政领导对法院不理解。计生法庭的建立，实实在在给乡镇党委政府做后盾，排忧解难，受到基层干部群众的普遍欢迎，架起了县人民法院和乡镇党委政府的感情桥梁。

　　总的来说，通过依法有效发挥行政和司法功能推进计生行政执法工作在全市尚处于探索阶段，步子还不大。

　　三、思考与建议

　　1、明确规范县区计生专门审判机构的组织机构、编制、经费，确保正常运转。五天的所见所闻，我们深深地感受到，作为落实计划生育基本国策主阵地的县乡村三级组织，在计划生育转型期，都是有切肤之痛的。他们对建立计生专项审判这种以司法强制力作保障加大社会抚养费征收的做法持欢迎态度。因此，在组织形式上应加强司法审判力量，加大计生非诉行政执行力度。第一，各县（区）基层人民法院应设立专门的计生合议庭，确定8—10名工作人员，负责计生行政诉讼及非诉执行案件的审理、审查及执行工作。计生合议庭在业务上归口市中院行政庭管理及指导。计生合议庭的审判长，职务待遇上应予高配。基于目前计生工作任务重，涉及面广，矛盾尖锐的现状，建议县区基层法院至少要配备3名具有审判职务的法官到计生合议庭工作。为解决审判与执行分离问题，建议从乡镇非计生专职工作人员中聘请5—8名司法警察及书记员参与到计生审判专门机构工作。第二，确保计生合议庭的工作经费。计生合议庭实行收支两条线管理，办公经费由各县（区）财政统筹解决。执行到位的社会抚养费全额上缴财政，再返回乡镇人民政府弥补计生事业费的不足，避免各方面因为经济利益的划分产生矛盾，最大限度地体现社会效益。计生合议庭实行非诉案件执行目标管理责任制，接受县区计生领导小组监督考核。

　　2、各级党委政府要为破解社会抚养费征收难问题创造良好的执法环境。鉴于社会抚养费征收过程中说情风严重和打击乏力的现状，建议市、县两级成立高规格的征收社会抚养费协调领导小组，严格执法，保证开展工作，抵制说情风，强化协调力量。领导小组由党委政府主要领导挂帅，纪检监察、政法、组织、宣传和人口计生等部门的负责同志参加，凡是申请法院强制执行社会抚养费的案件，需要减免征收费用的一律由领导小组集体讨论决定，对拒不执行人民法院生效裁判的，公、检、法机关应密切配合，及时予以打击。

　　3、加大对名人富人违法生育的查处执行力度，整体推进人口和计划生育工作。名人富人违法生育者仗着自己有一定政治经济地位，往往蔑视计划生育行政执法，对其处罚不到位既影响基层政府行政执法公信力，又在群众中造成相当大的负面影响。各级党委政府要按照中央和省委的要求，将查处辖区内名人富人违法生育作为整治计划生育环境、推进人口计生工作的突破口，集中查处一批名人富人违法生育的案件并在当地媒体公开曝光。对有履行能力拒不履行人民法院生效判决、社会影响大的典型案件，要进行司法综合治理，构成拒不执行人民法院生效判决、裁定罪的，一定要依法追究其刑事责任。各县区每年至少要上报5件本地“名人富人”违法生育的典型案件，申请法院强制执行，由市中院按程序在全市范围内调剂异地执行。

　　4、通过司法带动，加大计生行政执法力度，提高行政执法水平。以司法强制力作保障开展社会抚养费的征收，通过司法震慑，能够起到一点带面的作用。大量的社会抚养费征收都得靠乡镇人民政府和人口计生部门开展行政执法去执行。因此，在加大对群众征收社会抚养费的宣传，提高其自觉履行法律义务意识的同时，还必须切实加大对乡镇机关和人口计生部门工作人员的法制培训，提高行政执法水平。要严格执法纪律，按行政执法规范操作，确保执法主体、执法程序合法。申请法院强制执行的计生非诉案件，（各乡镇及人口计生委）应当事实清楚，证据确凿，手续完备。具体而言应该具备“五有”：有违法生育对象本人签字（本人拒签的有在场2人以上调查人员作证）的问话笔录；有征收社会抚养费告知书和征收决定书；有告知书和决定书的《送达回证》；有能证明违法生育对象的其他材料并提供被执行人可供执行的财物线索。法院对申请执行的案件经审查立案后，由计生合议庭进行合法性审查，并依法作出准予或者不准予执行的裁定，并在审理、执行期限内依法结案。

　　5、在全市法院范围内开展一次计划生育执法专项整治活动。对1990年1月《湖南省计划生育条例》颁布实施以来违法生育的对象进行一次全面摸底并登记造册，分步落实对违法生育对象的处罚到位。要特别突出对2002年9月1日《中华人民共和国人口与计划生育法》实施以来的违法生育对象未依法依纪处理的和当地“名人富人”违法生育的处罚到位，以此带动全市人口计划生育工作的健康全面开展。